viernes, 16 de septiembre de 2011

PARAFISCALIDAD EN EL SISTEMA TRIBUTARIO VENEZOLANO: SU CONDICIÓN DE INGRESO ORDINARIO TRIBUTARIO EN EL PLAN DE CUENTAS PATRIMONIALES DE LA REPÚBLICA y SU AFECTACIÓN ESPECIAL.

PARAFISCALIDAD EN EL SISTEMA TRIBUTARIO VENEZOLANO: SU CONDICIÓN DE INGRESO ORDINARIO TRIBUTARIO EN EL PLAN DE CUENTAS PATRIMONIALES DE LA REPÚBLICA y SU AFECTACIÓN ESPECIAL.
Estos comentarios surgen con motivo de las más recientes leyes que han sido aprobadas tanto por la Asamblea Nacional como las aprobadas y en estudio, cuya fuente ha sido y será sin duda la Ley Habilitante que detenta actualmente el Presidente de la República desde el año 2010 y con vigencia aparente hasta por dieciocho (18) meses.
Primeramente debemos abordar el marco conceptual de la parafiscalidad; Lucien Mehl las define como aquellas exacciones obligatorias operadas en provecho de organismos públicos, o de asociaciones de interés general, sobre sus usuarios o aforados por medio de los mismos organismos o de la administración, y que no integradas en el Presupuesto general del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos [Lucien Mehl. Elementos de Ciencia Fiscal. Casa Bosch. Barcelona, Urgel, 1964, p 196]. En el Modelo de Código Tributario para América Latina de 1967, se define más bien la contribución tomando como base la seguridad social, en este sentido, señala que una contribución especial es la prestación a cargo de patronos y trabajadores integrantes de los grupos beneficiados, destinada a la financiación del servicio de previsión [MCTAL, Art 17 inciso final, cita de Ramón Valdés Costa. Curso de Derecho Tributario. Depalma, Temis, Marcial Pons, Buenos Aires, Santa Fe de Bogotá, Madrid, 1996, p 213] La noción parafiscal surge como un calificativo que identifica a las medidas o recursos destinados a financiar a organismos paraestatales que desempeñaban actividades denominadas paraadministrativas [Ruan Santos, Gabriel. El impacto Institucional de las Exacciones Parafiscales. Trabajo Monográfico 1 Ediciones Liber, Caracas, 2008, p 20].
Tratamiento de la denominada Contribución Parafiscal a la luz del Código Orgánico Tributario de 2001
Dispone el Código Orgánico Tributario en su artículo 1, que sus disposiciones serán aplicables de forma preferente a todos los tributos nacionales y a las relaciones jurídicas derivadas de ellos y asimismo, se señala expresamente su aplicación igualmente preferente a los tributos aduaneros exclusivamente sobre las siguientes materias específicas: Medios de extinción de la obligación tributaria; recursos administrativos y judiciales a ejercerse contra los actos administrativos de contenido aduanero; normas para la determinación de intereses de mora o intereses resarcitorios previstos para los casos de devoluciones indebidas de créditos fiscales y sobre las normas para la administración del tributo de aduanas, esto es, las normas sobre procedimientos de verificación de deberes formales, fiscalización, determinación y demás procedimientos en sede administrativa regidos por el Código Orgánico Tributario; asimismo, el propio Código ordena la aplicación supletoria de sus normas sobre la relación jurídico tributaria propia de los Estados, Municipios y Distritos Metropolitanos; fuera de estos ámbitos de acción concretos, solo referidos preferentemente a los tributos nacionales [CRBV Art 156 Num 12]. y materias aduaneras como antes de ha hecho referencia, la única norma regulatoria de las contribuciones parafiscales, la encontramos en su artículo 12 según el cual, estarán sometidas al ámbito de aplicación del Código Orgánico Tributario, entre otros mencionados, las contribuciones de mejoras, de seguridad social y las demás contribuciones especiales, con la salvedad dicha sobre la materia aduanera. A diferencia del actual Código Orgánico Tributario, el anterior Código Orgánico Tributario del año 1994 ordenaba su aplicación directa y preferente a las denominadas obligaciones legales de índole pecuniaria establecidas a favor de personas de derecho público no estatales, siempre que no existan disposiciones especiales, con lo cual fue mucho más preciso y categórico en reconocer la existencia de otras contribuciones, además de las contribuciones de mejoras (en este caso causadas por plusvalías o por cambios de uso o intensidad de aprovechamiento inmobiliario, o contribuciones a la seguridad social). Ahora bien, sin abordar la problemática de considerar la autentica naturaleza jurídica de la contribución parafiscal en la preceptiva de la teoría de los tributos, es necesario reflexionar sobre el carácter fiscal o extra fiscal que ha servido de motivación para su creación; en este sentido, los impuestos con fines fiscales son aquellos que se establecen para recaudar los ingresos necesarios para satisfacer el presupuesto de egresos y los impuestos con fines extra fiscales con aquellos que se establecen sin el ánimo de recaudarlos no de obtener de ellos ingresos para satisfacer el presupuesto, sino con una finalidad diferente, sean de carácter social o económico [Raúl Rodríguez Lobato. Derecho Fiscal. Colección Textos Jurídicos Universitarios. Ediciones Harla. México, 1986,p 69]. El norte de la propuesta y creación de las numerosas contribuciones de tipo parafiscal adoptadas en Venezuela, ej: Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, Ley de la Droga, Ley Orgánica de Ciencia y Tecnología LOCTI, la novísima Ley del Deporte entre otras, tienen su basamento, en la inversión de lo recaudado para la atención de los servicios vinculados a las actividades promovidas por su Ley de creación; fomento económico del deporte, promoción del desarrollo tecnológico, prevención de males sociales como la drogadicción, entre otras a mencionar, y cuyo fundamento está enmarcado en que el destino de los fondos recaudados por estos ingresos públicos, serán destinados en forma directa a la satisfacción de esas necesidades reguladas en tales instrumentos legales como antes se reseñó, esto representa una excepción al rígido principio presupuestario de la unidad del tesoro, enmarcado dentro del principio de legalidad presupuestaria y equilibrio fiscal [CRBV Arts 313 y 314]. Conforme al principio de unidad del tesoro, no se podrá destinar específicamente el producto de ningún ramo de ingreso con el fin de atender el pago de determinados gastos, ni predeterminarse asignaciones presupuestarias para atender gastos de entes o funciones estatales específicas, salvo afectaciones constitucionales. Sin embargo, tal principio previsto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Oficial No 39.465 de fecha 14 de julio de 2010, señala como excepción a la aplicación de dicho principio, al permitir en forma expresa la afectación para fines específicos distintos de la unidad del tesoro, los recursos provenientes del producto de las contribuciones especiales [Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público Artículo 34 numeral 4]. Amplios sectores doctrinarios han formulado duras críticas a estas excepciones fijadas al principio de unidad del tesoro y no afectación de recursos; en este sentido, se sostiene las afectaciones especiales son perjudiciales y agreden de manera directa el principio de unidad, siendo una de sus condiciones que los gastos del Estado sean atendidos indiscriminadamente con el conjunto de los fondos del erario público [Héctor Villegas. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Ediciones Astrea. Buenos Aires, 2002,p 131].
Resulta pues indudable la configuración de la contribución parafiscal como ingreso tributario que compone el conjunto de cuentas patrimoniales del Estado, dentro de la categoría de ingresos ordinarios de tipo tributario, tal como puede apreciarse del texto legal de la Providencia Administrativa mediante la cual se establece el Plan de Cuentas Patrimoniales aplicable a los Entes y Órganos regulados por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público [véase Gaceta Oficial No 38.904 de fecha 07 de Abril de 2008, Articulo 5]; Asimismo, es indudable igualmente que su producto no se regirá por la no afectación presupuestaria de recursos tal como hemos venido refiriendo en estas breves líneas; aun así, es conveniente aclarar que, en todo caso, tratándose de ingresos públicos ordinarios, el producto de las contribuciones así como su manejo y custodia en los fondos especiales constituidos por las leyes de creación de las mismas, está sometido al control, vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República, dentro de las atribuciones conferidas a los órganos competentes en materia de control fiscal externo, en los términos de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo ámbito de acción será objeto de otros comentarios en este blog.
Juan Carlos Colmenares Zuleta.